“ประโยชน์นิยม” การตัดสินใจทางเศรษฐศาสตร์ที่ไม่สร้างความยุติธรรมให้ชุมชน

“ประโยชน์นิยม”
การตัดสินใจทางเศรษฐศาสตร์ที่ไม่สร้างความยุติธรรมให้ชุมชน

บทสัมภาษณ์ “ย่อยยาก” แต่เจตนาดีของ ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กับผลศึกษาเรื่อง “ความยุติธรรมทางนิเวศในความเป็นชุมชนสมัยใหม่” โดยหยิบยกโครงการก่อสร้าง “ศูนย์สนับสนุนการปฏิบัติงานสำรวจและผลิตปิโตรเลียม” (Shore Base) ของ บริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต จำกัด ที่ บ.บางสาร ต.กลาย อ.ท่าศาลา จ. นครศรีธรรมราช กับชุนท่าศาลามาพูดถึงความยุติธรรมเชิงนิเวศ เรื่องโดย ปราดา เหมวิกร ภาพโดย วิทิต จันทามฤตและประสิทธิชัย หนูนวล  

การจัดสรรและใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยุติธรรม ระหว่างอุตสาหกรรมและชุมชนที่ได้รับผลกระทบต่อวิถีชีวิตและสุขภาพ ยังคงเป็นปัญหาสำคัญในขณะนี้ ทำให้ สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ในฐานะหน่วยงานขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสร้างสุขภาวะที่ดีของสังคมไทย ร่วมกับ ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ศึกษาเรื่อง “ความยุติธรรมทางนิเวศในความเป็นชุมชนสมัยใหม่” โดยมีการหยิบยกตัวอย่างโครงการก่อสร้าง “ศูนย์สนับสนุนการปฏิบัติงานสำรวจและผลิตปิโตรเลียม” (Shore Base) ของ บริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต จำกัด ที่ บ.บางสาร ต.กลาย อ.ท่าศาลา จ. นครศรีธรรมราช เป็นแนวทางการศึกษาความสมดุลและความเป็นธรรมของการพัฒนา ระหว่างมิติทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ผลการศึกษาของ ผศ.นพนันท์ พบว่า กระบวนการประเมินผลกระทบทางสังคม สิ่งแวดล้อมและสุขภาพภายใต้กฎหมายปัจจุบัน ยังไม่ให้ความยุติธรรมแก่ชุมชนอย่างแท้จริง เมื่อการพิจารณาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ อาศัยหลักเศรษฐศาสตร์ที่มุ่ง “ประโยชน์นิยม” คำนวณต้นทุนและกำไรเป็นหลักในการให้สิทธิประโยชน์ ทางทรัพยากรธรรมชาติแก่ภาคเอกชน โดยละเลยต้นทุนทางสังคมและวัฒนธรรมของชุมชนที่สืบทอดกันมาอย่างยาวนาน กรณีของชุมชนท่าศาลาเป็นตัวอย่างที่สะท้อนเรื่องนี้ได้อย่างดี
 

ชุมชนไม่ได้รับความยุติธรรมทำให้ต้องแบกภาระต้นทุนสิ่งแวดล้อม?

ประเด็นหลักในการศึกษา คือการพิจารณาเรื่องความยุติธรรมของสิ่งแวดล้อม เราต้องเข้าใจว่ากฎหมายปัจจุบัน ทั้ง พรบ.สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 และ พรบ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ที่บังคับใช้ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เป็นกฎหมายมุ่งหวังให้เป็นกลไกคุ้มครองความเป็นธรรมแก่ประชาชน โดยคำนึงถึงผลกระทบของสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ แต่ขั้นตอน กระบวนการพิจารณาและการปฏิบัตินั้น เราเห็นว่ากลไกส่งเสริมความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม ยังก่อให้เกิดผลกระทบที่ไม่เท่ากันกับคนกลุ่มต่างๆ ในสังคม จึงมีการตั้งประเด็นไว้ 3 ประเด็นคำถามก็คือ 1.จะทำให้กลไกความยุติธรรมชัดเจนขึ้นได้อย่างไร 2.ผลประโยชน์กับภาระ ความเสี่ยง และภาระของผู้คนในสังคมนี้เท่าเทียมกันหรือไม่ 3.โครงการต่างๆ ที่จะเข้าสู่กระบวนการประเมินผลกระทบ ควรพิสูจน์ตรงนี้ให้ชัดเจน แต่ทุกวันนี้ยังไม่เห็น

แม้จะมีการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (EIA : Environmental Impact Assessment ) และการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA : Environmental Health Impact Assessment ) ซึ่งพิจารณาโดยคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (คชก.) แต่ยังเป็นปัญหา เพราะหลายโครงการที่ผ่านมาเป็นตัวอย่างที่ชัดเจน เช่นกรณีศึกษาชุมชนท่าศาลา จังหวัดนครศรีธรรมราช จะพบว่ากลไกเสริมสร้างความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมไม่ได้ผล กฎหมายไม่ได้คุ้มครองความยุติธรรมได้ ทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อม ท้ายสุดแล้ว ฝ่ายผู้ที่มีอำนาจต่อรองน้อยในสังคม คนจน คนชายขอบ ก็มักจะเสียเปรียบอยู่ตลอดเวลา

กลไก EIAหรือ EHIAปัจจุบันไม่สมบูรณ์?

“สาเหตุของกลไกที่ยังไม่สมบูรณ์ เพราะยึดหลักเศรษฐศาสตร์ ที่เมื่อพูดถึงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและการประเมินผลกระทบทางสุขภาพจะมุ่งแต่ประโยชน์นิยม คือวัดผลที่ได้กับต้นทุนซึ่งเกิดจากโครงการ แล้วนำมาชั่งน้ำหนักว่าโครงการนี้เกิดประโยชน์มากกว่าต้นทุนที่เสียไป ก็ควรจะอนุมัติให้โครงการนี้ให้เกิดขึ้นได้”

กลไกปัจจุบันถือว่าไม่สมบูรณ์ ยังมีคำถามในเชิงวิชาการ ในเชิงนิยาม (Concept) ได้อีกว่า ใครควรมีสิทธิจัดการทรัพยากรสาธารณะ และวิธีปัจจุบันเหมาะสมหรือไม่ จากกรอบที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายที่บังคับใช้ ซึ่งยังพบประเด็นว่า สาเหตุของกลไกที่ยังไม่สมบูรณ์ เพราะยึดหลักเศรษฐศาสตร์ ที่เมื่อพูดถึงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและการประเมินผลกระทบทางสุขภาพจะมุ่งแต่ประโยชน์นิยม คือวัดผลที่ได้กับต้นทุนซึ่งเกิดจากโครงการ แล้วนำมาชั่งน้ำหนักว่าโครงการนี้เกิดประโยชน์มากกว่าต้นทุนที่เสียไป ก็ควรจะอนุมัติให้โครงการนี้ให้เกิดขึ้นได้ ซึ่งผมคิดว่าวิธีการดังกล่าวเป็นวิธีการของนักประโยชน์นิยม ที่มองว่าทรัพยากรแบ่งปันกันได้ ทรัพย์สินเป็นเจ้าของได้ โดยมีการให้กรรมสิทธิ์ในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้นๆ และอาศัยเหตุผลในการอนุมัติว่าได้คำนึงถึงต้นทุนส่วนอื่นๆ ด้วยแล้วไม่ใช่แค่ตนเอง เท่านั้น ตรงนี้ถือเป็นแนวทางอธิบายความยุติธรรมของการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร หรือทรัพย์สินแบบปัจเจกบุคคล ทั้งๆ ที่ทรัพยากรทางทะเลไม่สามารถแสดงความเป็นเจ้าของได้ ว่าใครไม่มีสิทธิหรือใครมีกรรมสิทธิ์ ผลที่ออกมาก็คือ คนที่อ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ นอนอยู่บนฝั่งแต่สามารถผลักภาระสู่สิ่งแวดล้อมทางทะเลได้ไม่จำกัด

ตรงนี้เป็นหลักคิดในแง่การประเมิน EIA คือบอกว่าได้ประเมินต้นทุนส่วนรวม แต่จริงๆ แล้วต้นทุนส่วนรวมเป็นเรื่องที่ประเมินได้ยาก ในรายงาน EIA อาจมีการเสนอผลกระทบของชุมชน สังคม วิถีชีวิต แต่ก็เป็นนามธรรม ชี้วัดเป็นเชิงตัวเลขไม่ได้ พอเข้าสู่การพิจารณาของ คชก. ถามว่าเขาจะประเมินอย่างไร ระหว่างส่วนที่วัดเป็นตัวเงินได้ กับส่วนที่วัดไม่ได้ สุดท้ายจึงปล่อยโครงการไป เป็นการประเมินเฉพาะตัวเลขที่ชัดเจน เป็นการเลือกปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อม แต่ผลกระทบหลักที่สำคัญกลับถูกมองข้าม เช่นกรณีของโครงการก่อสร้าง ศูนย์สนับสนุนการปฏิบัติงานสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ของบริษัท เชฟรอนฯ คชก.ใช้เวลาการพิจารณาถึง 7 ครั้ง นักวิชาการและชุมชนยังสะท้อนว่าเป็นการพิจารณาที่ยังไม่รอบด้าน แล้วถ้าโครงการอื่นๆ ที่อาจจะไม่รอบคอบเท่ากับกรณีนี้ ก็จะเกิดความไม่ยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมอีกมากมาย

หลักเศรษฐศาสตร์ไม่สามารถนำมาประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพได้?

วิธีคิดในทางเศรษฐศาสตร์มีหลายแนวทาง แต่ทฤษฎีประโยชน์นิยมถูกนำมาใช้กับเรื่องทรัพยากรสาธารณะ ในสิทธิการมีส่วนร่วมของชุมชน สองอันนี้ไม่ลงรอยกัน ควรมีวิธีแบบอื่นมาใช้ในการทดแทนกลไกเดิมที่มีอยู่ แต่เรายังไปไม่ถึงตรงนั้น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้สิทธิชุมชน ในการปกป้องทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม แต่ในภาคปฏิบัติเรายังไม่มีการปกป้องสิทธิตรงนี้ ทางเศรษฐศาสตร์เวลาพูดถึงสิทธิในทรัพยากร ไม่ได้พูดถึงการครอบครองอย่างเดียว เพราะสังคมโดยทั่วไปคิดว่า ใครเป็นเจ้าของทรัพยากรก็มีสิทธิเก็บเกี่ยว ขาย หรือยกทรัพยากรนี้ให้คนอื่นได้ ทุกอย่างเป็นสิทธิที่สมบูรณ์พร้อมสำหรับการปรับทุกอย่างในตัวเอง แต่ในขณะเดียวกัน เรากำลังพูดถึงสิทธิที่คนอื่นๆ ย่อมมีสิทธิ ในการแบ่งปันการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ทุกคนมีสิทธิเก็บเกี่ยวดอกผล มีสิทธิบังคับประโยชน์ โดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อคนอื่น ถือเป็นปัญหาทับซ้อนของประโยชน์บนทรัพย์สินนั้นๆ

“เพราะเรากำลังพูดถึงทรัพยากรสาธารณะที่ไม่มีใครเป็นเจ้าของ แต่รัฐบาลคือผู้อ้างสิทธิในขณะนี้ ว่าทะเลเป็นของรัฐ ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายทางทะเล ที่ให้อำนาจรัฐในการควบคุมดูแลอยู่ แต่จริงๆในทางปฏิบัติไม่มีผลในการบังคับใช้ เพราะรัฐบาลไม่ได้มาลาดตระเวนเพื่อให้ทุกคนได้ประโยชน์อย่างเท่าเทียมกัน”

 รัฐบาลจึงให้ประโยชน์แก่เอกชนเป็นเจ้าของสิทธิ สามารถทำท่าเทียบเรือน้ำลึกได้ เปลี่ยนจากทรัพยากรสาธารณะเป็นทรัพยากรส่วนบุคคล เว้นอำนาจเดิมของรัฐคือการกำกับดูแลยังอยู่เหมือนเดิม ขณะที่อำนาจในการใช้ประโยชน์ได้ผ่องถ่ายให้เอกชนไปแล้ว ดังนั้น จะเห็นว่าผู้ให้ประโยชน์กับคนดูแลเป็นคนๆ เดียวกัน มีโอกาสที่รัฐและทุกอุตสาหกรรมจะร่วมมือกันง่ายยิ่งขึ้น แล้วประชาชนอยู่ที่ไหนจึงเข้าไม่ถึงสิทธิและการกำกับดูแลได้เลย ตรงนี้เป็นปัญหาใหญ่

มีทางออกเพื่อสร้างความยุติธรรมเชิงนิเวศอย่างไร?

หากจะทำอย่างง่ายที่สุด คือเราต้องรื้อทั้งกระบวนการและเงื่อนไขที่มีอยู่ในกระบวนการยุติธรรมสิ่งแวดล้อม ทั้งเรื่องการทำ EIA และ EHIA มุ่งแก้ไขกระบวนการพิจารณาที่ผ่านมา ที่ไม่ให้ความยุติธรรมแก่ผู้เสียหายด้านสิ่งแวดล้อม โดยหันมาให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม ให้ชุมชนสามารถเข้าร่วมการพิจารณาในทุกโครงการ ว่าถ้าจะให้เกิดความยุติธรรมกับทุกฝ่าย ผลประโยชน์ ความเสี่ยง ความยุติธรรม ควรเดินคู่กันทั้งหมด ไม่ให้พื้นที่ใดต้องแบกรับความเสี่ยงเป็นพิเศษ เรียกว่าให้ความยุติธรรมแบบเสมอภาค

การสร้างความยุติธรรมทางนิเวศ
• ให้คุณค่ากับความเป็นธรรมและความยั่งยืนของชุมชน
• ไม่สนใจเพียงแค่ทรัพยากรทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่สนใจสุขภาวะที่ดีของมนุษย์ด้วย
• มองสุขภาพของมนุษย์ สุขภาพของสิ่งแวดล้อม และสุขภาพสังคม ทั้งหมดเป็นองค์รวม
• การเข้าถึงความยุติธรรมในองค์รวม ต้องจัดความสัมพันธ์ระหว่าง มนุษย์กับมนุษย์อย่างความเสมอภาค

ในการลงพื้นที่ท่าศาลาพบความรู้สึกของชาวบ้านไม่ได้รับความเป็นธรรมมากน้อยเพียงใด?

มีการลงพื้นที่จริงเป็นเวลา 3-4 วัน และศึกษาจากข้อเท็จจริง รายงานการวิจัยประกอบ รวมทั้งสร้างการสังเคราะห์ที่อาศัยข้อมูลเอกสาร การสัมภาษณ์คนในพื้นที่ การศึกษาทฤษฎีที่เกี่ยวข้องว่าในขณะนี้ ความยุติธรรมสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นหรือไม่ และเกิดขึ้นในที่ใดบ้าง พบว่าชาวบ้านอำเภอท่าศาลา ยังรู้สึกว่าตนเองไม่ได้รับความยุติธรรมมีอยู่ทั่วไป เพราะวัฒนธรรมและวิถีการดำรงชีวิตแบบชาวมุสลิม จะปฏิบัติตามหลักคำสอนของศาสนาในชีวิตประจำวัน หน้าที่การงาน แบบแผนการดำเนินชีวิต ของชาวมุสลิมในชุมชนชายฝั่งภาคใต้ จะเคารพความยุติธรรมเชิงนิเวศ ว่าทะเลไม่มีเจ้าของ และของที่ได้จากทะเลเป็นส่วนที่พระเจ้าประทานให้ ให้ยืมมาใช้ ต้องใช้อย่างระมัดระวัง พอเพียง ดูแลรักษา ทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่จะรักษาความยั่งยืน จากรุ่นสู่รุ่น

“ชาวมุสลิมในชุมชนชายฝั่งภาคใต้ จะเคารพความยุติธรรมเชิงนิเวศ ว่าทะเลไม่มีเจ้าของ และของที่ได้จากทะเลเป็นส่วนที่พระเจ้าประทานให้ ให้ยืมมาใช้ ต้องใช้อย่างระมัดระวัง พอเพียง ดูแลรักษา”

เป็นแนวคิดที่ตรงกันว่า ทะเลไม่มีใครเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ พออุตสาหกรรมเข้ามาและคิดว่าเขามีกรรมสิทธิ์ในการลงทุน ได้สิทธิสำรวจขุดเจาะทรัพยากรทางทะเลนำขึ้นมาบนชายฝั่ง คิดจะซื้อที่ดินบนฝั่งเป็นประโยชน์ส่วนบุคคล ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรที่เคยใช้ร่วมกันบริเวณนั้น เกิดเป็นความขัดแย้งขั้นพื้นฐาน ระหว่างแนวคิดแบบการใช้ประโยชน์ร่วมกัน กับอีกฝ่ายที่มีกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล เมื่อขัดแย้งกันก็ต้องขึ้นเวทีระงับข้อพิพาท แต่กลไกระงับข้อพิพาทกลับมีความคิดให้กรรมสิทธิ์แบบปัจเจก EHIA จึงคิดถึงประโยชน์ของผู้ลงทุน ผู้เป็นเอกชนมากกว่าชาวบ้าน วิถีชุมชนไม่ได้รับการปกป้อง นำไปสู่ความรู้สึกไม่ยุติธรรม เพราะชาวบ้านอยู่กันมาตั้งแต่บรรพบุรุษ มีวิถีชีวิตอยู่กับธรรมชาติอย่างยั่งยืน ระบบนิเวศที่ชุมชนท่าศาลาเป็นระบบนิเวศแบบเฉพาะ คนในชุมชนที่เรียนจบหรือเติบโตขึ้น สามารถทำงานได้ในพื้นที่แห่งนี้โดยไม่ต้องไปเติบโตในต่างถิ่น เหมือนคนในภูมิภาคอื่นๆ คนที่นี่คิดว่ามีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีอยู่แล้ว แต่อยู่มาวันหนึ่งจะมีคนมาทำลายสภาพชีวิตนี้ทิ้งไป เขาจึงรู้สึกว่าไม่ยุติธรรม เมื่อมาเรียกร้องกับราชการ กลไกระงับข้อพิพาท ก็ไม่สามารถให้ความยุติธรรมแก่เขาได้ ข้อเรียกร้องจึงไปสู่การเคลื่อนไหวทางสังคมซึ่งเป็นปลายเหตุแล้ว

ระบบคิดที่ไม่ทำให้เกิดความยุติธรรม ส่งผลต่อความเหลื่อมล้ำในสังคม?

กลไกที่พิจารณาการประเมินผลกระทบยังคงเหมือนเดิม ตั้งแต่ยุคแรกๆ ที่มีการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คือมองเรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นหลัก แต่ไม่ได้มองเรื่องความเสมอภาค ในการกระจายรายได้ หลักเศรษฐศาสตร์แบบนี้มีมานานจนล้าสมัยแล้ว เพราะในช่วง 60 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไปมาก แต่ปัจจุบันก็ยังมีการใช้วิธีคิดแบบนี้อยู่ จึงไม่แปลกที่การวัดผลความเหลื่อมล้ำ การกระจายรายได้ กระจายทรัพยากร และช่องว่างระหว่างความรวยและความจนของประเทศไทย จึงห่างกันมากถึง 12-13 เท่า ดังนั้น วิธีคิดและแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม ควรมีมากกว่าเน้นเรื่องของ GDP (Growth Developing Plan) แต่ละเลยการประเมินส่วนอื่นๆ ซึ่งมีความสำคัญไม่แพ้กัน ควรหันมาแก้ปัญหาเรื่องกระจายรายได้ ความยุติธรรมในสังคม การลดความเหลื่อมล้ำคนรวยกับคนจน และการเลือกปฏิบัติที่ยังมีอยู่ทั่วไปให้มากขึ้น